[導(dǎo)讀]政府債務(wù)是把雙刃劍，既可以為逆周期對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)推升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響長期經(jīng)濟(jì)增長。

去年底審計(jì)署公布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，中央政府負(fù)債率（包括負(fù)有償還責(zé)任和或有債務(wù)）為22.8%，地方政府負(fù)債率為32.9%，合計(jì)中國政府負(fù)債率為55.7%。

然而，由于政府債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)并沒有完整時(shí)間序列，我們整理了這些年政府顯性債務(wù)的變化情況。我們將政府顯性債務(wù)主要分為五類，其中國債和地方政府債過去幾年增速平緩；而地方融資平臺(tái)貸款、信托中投向基礎(chǔ)資產(chǎn)的部分和城投債，經(jīng)由地方融資平臺(tái)投向地產(chǎn)和基建領(lǐng)域，其中信托和城投債在2011年以后都出現(xiàn)了較快增長。

政府債務(wù)是把雙刃劍，既可以為逆周期對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)推升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響長期經(jīng)濟(jì)增長。政府希望經(jīng)濟(jì)增速緩慢下臺(tái)階，仍需依賴債務(wù)融資，而去年以來中央又提出要防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府債務(wù)可謂增減兩難。我們不禁要問，未來政府部門負(fù)債率將會(huì)發(fā)生怎樣的變化、是加杠桿是去杠桿？我們從中央政府和地方政府兩個(gè)層面進(jìn)行討論。

中央政府加杠桿：聚焦基建和保障房

中國經(jīng)濟(jì)增速已降至8%以下，并正在向7%趨近。由于勞動(dòng)力等要素投入的減少，中長期經(jīng)濟(jì)增速趨于下行。然而，政府不能接受經(jīng)濟(jì)斷崖下跌而只接受緩慢下行，大背景是十八大報(bào)告提出要確保2020年實(shí)現(xiàn)GDP比2010年翻一番的目標(biāo)，這意味著未來幾年政府需要年均增長接近7%的速度。

具體來看，中央保持經(jīng)濟(jì)長期合理增長的意圖十分明顯。今年上半年以來，李克強(qiáng)總理曾在多個(gè)場合提出要 “把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間”和“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期保持中高速增長”。

其中，投資將會(huì)是保持中長期經(jīng)濟(jì)合理增速的主要抓手。他多次提出：“要發(fā)揮好消費(fèi)的基礎(chǔ)作用和投資的關(guān)鍵作用”。回顧過去十年的中國經(jīng)濟(jì)，2008年以來的每次穩(wěn)增長都是靠投資拉動(dòng)的，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，投資對(duì)GDP的逆周期拉動(dòng)效應(yīng)最為顯著。

對(duì)政府而言，中長期經(jīng)濟(jì)緩降速要依賴于投資，且其中的主要著力點(diǎn)是基建投資。從中長期看，制造業(yè)投資受限于工業(yè)化步入尾聲和產(chǎn)能過剩問題，增速難有較大起色，房地產(chǎn)投資因人口紅利消失也會(huì)下臺(tái)階。

經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階，政府用基建對(duì)沖早有先例。以日本為例，1974年后日本經(jīng)濟(jì)從之前的高速增長降至中速增長的前幾年，日本通過中央政府大幅加杠桿以增加基建支出，拉升了GDP增速。日本政府負(fù)債率從1974年的11.7%飆升至1979年的35%，并在1985年達(dá)到了50.3%。

美國聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)過大時(shí)，也采取快速加杠桿的行動(dòng)。次貸危機(jī)爆發(fā)后，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下滑，美國聯(lián)邦政府負(fù)債率從2007年的55.6%激增至2010年的85.6%，而其GDP增速也自底部爬升，2010年時(shí)已回復(fù)至2.5%，其后穩(wěn)定在2%左右。

日本和美國的經(jīng)驗(yàn)說明，在經(jīng)濟(jì)增長中樞下行或危機(jī)發(fā)生時(shí)，中央政府會(huì)采取加杠桿進(jìn)行應(yīng)對(duì)，以防經(jīng)濟(jì)過快下滑。近幾年我國中央政府債務(wù)保持在較溫和的水平，即使將各種隱性負(fù)債納入考慮，中央政府負(fù)債率不到40%，相較美英日德等國家，仍處于較低水平，具備加杠桿的空間。

2014年以來，中央政府穩(wěn)增長重點(diǎn)聚焦于棚戶區(qū)改造、鐵路建設(shè)、重大水利工程建設(shè)等領(lǐng)域，國務(wù)院各部門也不遺余力落實(shí)相關(guān)政策。從中長期來看，這三個(gè)領(lǐng)域也是中央加杠桿的政策發(fā)力點(diǎn)。

棚戶區(qū)改造是本屆政府加杠桿的核心領(lǐng)域。住建部副部長齊驥今年4月在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》發(fā)布會(huì)上提出：將進(jìn)一步提高棚戶區(qū)改造的規(guī)模：一是將2013~2017年的改造任務(wù)從1000萬套提升至1500萬套；二是2018~2020年間，將完成1000萬套。

大幅增加棚改規(guī)模，勢(shì)必要解決資金來源問題。中央政府?dāng)U大棚改資金來源的方式有兩種：一是市場化融資。由國開行成立住宅金融事業(yè)部，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，但其信用最終是由中央政府背書。二是央行再貸款。央行今年已發(fā)放1萬億元再貸款用于支持國開行棚戶區(qū)改造，以保證棚改任務(wù)的資金需求。（騰訊房產(chǎn)）