國務院近日發布了《關于進一步推行戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要逐步廢除戶籍制，實行統一的居住證制度，并要求對各類不同規模的城市采用差別化的落戶政策，同時也提出要完善與落戶人口數掛鉤的財政轉移支付制度，實現基本公共服務的均等化。戶籍制度為何會持續了60多年而頑強存在？戶籍制度存廢的核心取決于什么？當前改革的重點是什么？如何才能控制特大城市的人口規模，延續目前的戶籍制思路對嗎？“公共服務均等化”是不是個“烏托邦”，強推會帶來什么后果？

廢除中小城鎮戶籍制屬順水推舟

      中國的“戶口”管理早在秦朝就已經有了，但戶籍制度主要是在1953年之后形成的。當時的目的是為了發展工業經濟，采取了犧牲農業，來為工業提供原料、資金等的方式，即后來常說的工農業“剪刀差”。它是通過計劃行政手段，壓低農民的收入，把農業部門的利潤轉移到工業去，以此來促進工業發展。這就導致農業、農民在整個經濟體制里處于一種“吃虧”的狀態，城市在工業部門工作的居民“收入”相對就高一些。而人是自私的，受此影響，當時的農民就想流動到城市中，進入工業部門工作。戶籍制由此應運而生，把人口劃分為城市戶口和農村戶口，目的是用來限制農民流入城市。

      1978年的改革是先從農村開始，以承包制為基礎，農村首先出現了“萬元戶”。當時農村的收入高于城市，戶籍制的存在不是很大的問題。后來改革的重心轉移到城市，農村的發展相對于城市開始滯后。在城市收入較高的情況下，一方面吸引了農民工入城，另一方面政府又不想為農民工提供城市居民所享有的社會福利，就依靠戶籍制來形成一道圍墻，作為能否享有社會福利的劃分依據。

   表面上看，戶籍制度存在的原因是城市居民的福利高于農村。但實際上，這種“偏高”是相對意義上的。城市居民的福利高于農村是正常的，因為城市的位置優勢，交通便捷，工業發達，人口的素質也較高，城市居民的收入本應高于農村。但因為加進了政府提供的社會福利，城市居民的收入就“偏高”了。

   根據經濟學的收入分配理論，各部門、各要素所獲得的收入是由它們對生產所做出的貢獻決定的。勞動者的競爭力越強，對生產的貢獻越大，所獲得的收入就越高，收入與貢獻是成比例的。城市居民的收入高，是反映了其整體競爭力強，對經濟的貢獻大。假設一個城市居民的競爭力是農民的兩倍，他的收入也應該是農民的兩倍。但加入了社會福利后，實際上，他的收入可能是農民的三倍、四倍。也就是說他的收入已經偏離了與農民的競爭力對比，遠高于對生產的貢獻應獲得的部分。這種“偏高”的收入，是城市政府提供社會福利的結果。

   所謂“人往高處走，水往低處流”，在這種情況下農村人口當然想流動到城市。不設置“圍墻”，就會出現農村人口向城市大規模涌入的問題。各城市的政府既想吸收農民工，因為工業發展需要農民工，但又不愿意讓其“入戶”，戶籍制就豎起了一道“門檻”或“圍墻”，把農民工擋在了社會福利之外。媒體和輿論這些年呼吁對戶籍制度進行改革，認為其造成了“社會不公”，問題即在于此。

     搞明白了這個道理，就知道戶籍制度會在什么情況下被取消了。若農民的收入在農村與在城市能夠拉平，與其貢獻相匹配的話，農民就沒有動力流動到城市，戶籍制就形同虛設，廢不廢除都無關緊要了。

   其實在這次戶籍改革之前，東南沿海地區的農村，已經出現了一種狀況，即農村戶籍比城市戶籍更“值錢”。為什么？因為東南沿海地區發展鄉鎮企業，要使用農村的集體用地。當地實行的是“就地工業化”，而不像西部的農民那樣是到東南沿海地區來打工。因為使用了農村集體用地來發展工業，這些土地的價值大增，當地農民以“股份”的形式參與其中，享受分紅。所以，在東南沿海的很多農村，即使農民不工作，也是“地主”，可以享受土地這種要素資源帶來的收入，生活過得很好。由此帶來的結果就是農民的收入比當地城市居民的收入可能還更高。在這次《意見》出臺之后，有一個調查的結果是，如果戶籍轉入城市的條件是把既有土地的承包權還給國家，90%的農民是不愿意的。

     所以，對東南沿海來說，戶籍制取不取消，意義已經不大了。另外也應該看到，經濟的發展有一個擴散的過程，現在中國也在進行產業轉移，由沿海轉入中西部。中西部地區也在進行類似十幾二十年前東南沿海地區已經進行過的“就地工業化”。

   這次的《意見》明確提出，對于城鎮以及一些中小城市，在人口壓力不大的情況下，要改革戶籍制為居住證制度，讓農民容易落戶。原因就是這些城市的居民，相比于農村有農地轉為工業用地、可享受分紅的農民而言，已經沒有什么優勢了。這些地區的戶籍制度實際上已經名存實亡，取消只是順水推舟、自然而然的事情。

降低特大城市居民福利才能持久

      但這次對特大城市，如北上廣這類城市的改革反而是強化了戶籍制度。之前這些城市提出“積分入戶”的政策，這次《意見》提出的是“嚴格控制”，也就是說，條件有可能比之前的“積分入戶”政策更加苛刻。

原因何在？這是因為特大城市的福利特別高，如優質的醫療、教育資源等，不要說農村，就是中小城市也不具備。如果這些資源都是按照“市價”原則進行分配，誰出價高誰享有，也沒有關系。但因為有戶籍制度以及背后的社會福利存在，導致這些城市的居民實際上是以非常“廉價”的方式獲得這些資源。比如現在一些特大城市的中小學按照就近入學原則分配學位，連考試都免了。醫療也有很多不菲的補貼。在這種情況下，不僅是外來的農民工，包括大學生、甚至一些大中城市的居民，也都想擠入這類特大城市。面對這種情況，政策應如何選擇？